新基建，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府為貫徹新發(fā)展理念，適應(yīng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)化、數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。然而，由于當(dāng)前各界對(duì)新基建中數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景的了解還不是很充分，相關(guān)理論研究也有待深入，致使對(duì)該問(wèn)題的觀察和研究在短期內(nèi)大多呈現(xiàn)為一種現(xiàn)象論，難以準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)、挖掘、預(yù)判未來(lái)真實(shí)場(chǎng)景下的問(wèn)題，有點(diǎn)霧里看花、隔靴搔癢之感。
新基建的關(guān)鍵在數(shù)據(jù)發(fā)展
雖然，對(duì)新基建在數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景的研究并非是一個(gè)虛擬問(wèn)題，但是，該問(wèn)題其實(shí)與虛擬空間的建設(shè)和發(fā)展密不可分。隨著數(shù)字化虛擬經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的高速發(fā)展，越來(lái)越多的行業(yè)向數(shù)字化和線上化發(fā)展轉(zhuǎn)變，而“新基建”正是推進(jìn)這一新業(yè)態(tài)發(fā)展的重要引擎和動(dòng)能。具體而言，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、5G基站、數(shù)據(jù)中心、特高壓、智能軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施是新基建發(fā)展的重要載體，并為數(shù)據(jù)要素提供物質(zhì)基礎(chǔ)和應(yīng)用場(chǎng)景，若沒(méi)有支撐實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各種數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施，各行各業(yè)的數(shù)字化發(fā)展也難以為繼。
客觀講，目前理論界和實(shí)務(wù)界已對(duì)相關(guān)問(wèn)題做了不少研究和實(shí)證工作，尤其是近年來(lái)相關(guān)立法工作取得了較為顯著的進(jìn)展，譬如，《民法典》首次將數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)納入民事權(quán)利的保護(hù)范圍，6月10日出臺(tái)的《數(shù)據(jù)安全法》有助于進(jìn)一步規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，保障數(shù)據(jù)安全，促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用。這些法律積極回應(yīng)了當(dāng)前數(shù)據(jù)治理過(guò)程中社會(huì)各界關(guān)切的重要問(wèn)題，并為此提供了基本的法制框架和實(shí)施路徑，值得充分肯定。然而，這些重要的法治進(jìn)展就新基建發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求尚有距離，還需進(jìn)一步澄清和明確。譬如，在新基建產(chǎn)業(yè)中，由于新基建項(xiàng)目類(lèi)型豐富，參與主體多元，數(shù)據(jù)權(quán)益訴求各異，造成數(shù)據(jù)治理體系建立和數(shù)據(jù)治理權(quán)責(zé)劃分更為復(fù)雜，已有的數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題在新基建自身建設(shè)和帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的過(guò)程中將越發(fā)凸顯，亟待有效回應(yīng)和科學(xué)解決。然而，當(dāng)前相關(guān)立法、政策及制度尚未闡釋清楚數(shù)據(jù)權(quán)益及其歸屬的關(guān)鍵問(wèn)題，難以有效回應(yīng)新基建發(fā)展背景下，對(duì)數(shù)據(jù)流通、交易和保護(hù)所產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)需求。
我國(guó)正處在兩個(gè)“百年之未有大變局”的中心位置和關(guān)鍵時(shí)期，新基建作為推動(dòng)和促進(jìn)“大變局”持續(xù)健康發(fā)展的核心設(shè)施和重要抓手，代表著新一輪全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革與發(fā)展的方向，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展換擋調(diào)速，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，走高質(zhì)量發(fā)展之路；還是社會(huì)治理轉(zhuǎn)變思路，提倡多元共治，打造數(shù)字化、智能化、系統(tǒng)化的新治理格局，都離不開(kāi)新基建作為核心設(shè)施和基礎(chǔ)平臺(tái)的關(guān)鍵作用。新基建發(fā)展推動(dòng)的不僅是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局、思路、模式、技術(shù)的迭代與升級(jí)，更牽動(dòng)著經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理架構(gòu)、理念、原則、方法的優(yōu)化與革新，正所謂“經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)社會(huì)變革”“技術(shù)進(jìn)步促進(jìn)治理改革”。在這一過(guò)程中數(shù)據(jù)治理法治化不僅是新基建作為一種產(chǎn)業(yè)發(fā)展與結(jié)構(gòu)升級(jí)所需的制度保障，更是新基建作為一種社會(huì)治理基礎(chǔ)健康有序運(yùn)行所需的制度規(guī)范。換言之，在新基建發(fā)展中數(shù)據(jù)治理法治化既是保障機(jī)制和優(yōu)化機(jī)制，也是規(guī)范機(jī)制與約束機(jī)制。
為此，立足新發(fā)展階段，運(yùn)用新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，新基建順應(yīng)“三新”時(shí)代的發(fā)展要求，加快建設(shè)步伐，不僅推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局、思路、模式、技術(shù)的迭代與升級(jí)，更是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理架構(gòu)、理念、原則、方法的優(yōu)化與革新，新基建帶來(lái)的不僅是物質(zhì)生活層面的極大滿足和提升，同時(shí)也會(huì)更新社會(huì)各界人士和廣大民眾的思維和認(rèn)知，在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展的過(guò)程中，變革治理理念與模式。特別是在兩個(gè)百年未有之大變局的影響下，新基建的蓬勃發(fā)展成為我國(guó)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，回應(yīng)時(shí)代需求的關(guān)鍵事業(yè)，其中以數(shù)據(jù)流動(dòng)和開(kāi)發(fā)為核心的新基建已經(jīng)成為拉動(dòng)新發(fā)展格局建設(shè)，打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的關(guān)鍵設(shè)施，也是持續(xù)保持和進(jìn)一步擴(kuò)大我國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)應(yīng)用領(lǐng)域全球領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)平臺(tái)和核心動(dòng)能，尤其是在互聯(lián)網(wǎng)流量紅利接近峰值，數(shù)據(jù)成為最重要的創(chuàng)新型全要素的場(chǎng)景下，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)新基建的創(chuàng)新發(fā)展已成為時(shí)代主題，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必由之路。
新基建的難點(diǎn)在數(shù)據(jù)治理
由于新基建事業(yè)起步不久，涉及面廣，變化速度快、形態(tài)多、問(wèn)題繁，在研究和總結(jié)新基建中數(shù)據(jù)治理問(wèn)題時(shí)，仍然只是處于“盲人摸象”的狀態(tài)，很多問(wèn)題的提煉和總結(jié)仍然停留在現(xiàn)象觀察之上，缺乏系統(tǒng)的專(zhuān)門(mén)性、專(zhuān)業(yè)性的研究，特別是對(duì)在新基建中由技術(shù)應(yīng)用和創(chuàng)新所引發(fā)的數(shù)據(jù)治理問(wèn)題，尚未予以充分把握，尤其是對(duì)那些具有動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)性、工程性的問(wèn)題，還需要假以時(shí)日跟蹤觀察，方可得出客觀準(zhǔn)確的答案。為此，聚焦數(shù)據(jù)運(yùn)行全周期與新基建的具體場(chǎng)景相結(jié)合為視角，以問(wèn)題為導(dǎo)向，以現(xiàn)有制度的完善為主線，科學(xué)慎思地推進(jìn)制度創(chuàng)新，以此高效安全地推動(dòng)新基建。
然而，一方面囿于現(xiàn)實(shí)的素材較少且不穩(wěn)定，更多的新基建場(chǎng)景在不斷涌現(xiàn)，其中有關(guān)數(shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)還需要進(jìn)一步觀察、提煉及總結(jié)。其中，有些挑戰(zhàn)可能是需要通過(guò)技術(shù)的更新和創(chuàng)新予以解決，現(xiàn)在可用的方法和有效的治理手段尚不能滿足需要，至多是維持現(xiàn)有的狀態(tài)；而有些挑戰(zhàn)是可以通過(guò)法制優(yōu)化和治理革新予以應(yīng)對(duì)的，這就需要加大對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的理論研究投入，將理論研究植根于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，通過(guò)制度創(chuàng)新和機(jī)制改革釋放法治，對(duì)新基建中數(shù)據(jù)價(jià)值的保護(hù)、挖掘、開(kāi)發(fā)及創(chuàng)新功能。基于此考量，希望能在有限的知識(shí)儲(chǔ)備和研究經(jīng)驗(yàn)下，探尋法治回應(yīng)新基建發(fā)展需求的可能性及實(shí)現(xiàn)路徑。
另一方面，囿于研究者知識(shí)結(jié)構(gòu)和研究能力，難以駕馭“科技與法治”交互這一研究主題。面對(duì)新基建所涉及的七大領(lǐng)域，以及各領(lǐng)域內(nèi)的數(shù)據(jù)采集、清洗、分析、使用、流動(dòng)、分享、挖掘、封存、銷(xiāo)毀等數(shù)據(jù)全周期的相關(guān)行為，所帶來(lái)的數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)、數(shù)據(jù)權(quán)益配置、數(shù)據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、數(shù)據(jù)綠色發(fā)展、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)及數(shù)據(jù)安全等問(wèn)題，明顯感覺(jué)知識(shí)匱乏，眼界狹窄，研究乏力，為此，必須加緊學(xué)習(xí)和理解新基建下的各種新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新應(yīng)用，只能在學(xué)習(xí)中慢慢提升研究能力，提高研究水平，希望久久為功，善作善成。故結(jié)合目前國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究現(xiàn)狀，認(rèn)為就新基建過(guò)程中的數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)以及數(shù)據(jù)安全問(wèn)題尤為關(guān)鍵。
新基建的重點(diǎn)在依法治數(shù)
在新基建發(fā)展過(guò)程中，各類(lèi)基于數(shù)據(jù)資源建設(shè)和運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)據(jù)資源的有效開(kāi)發(fā)和應(yīng)用密不可分，數(shù)據(jù)資源在新型基礎(chǔ)設(shè)施中的核心作用日益顯著。數(shù)據(jù)權(quán)屬的爭(zhēng)議也隨著數(shù)據(jù)價(jià)值的提升應(yīng)運(yùn)而生，已有的數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題在新基建自身建設(shè)和帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的過(guò)程中將越發(fā)凸顯，亟待正視和解決。為此，建議在充分結(jié)合國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，探討我國(guó)新基建中數(shù)據(jù)權(quán)屬機(jī)制的設(shè)立模式及其科學(xué)性、合理性及合法性基礎(chǔ)，提出以數(shù)據(jù)安全高效規(guī)范的流通和使用為原則，引入“數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)合理數(shù)據(jù)的分級(jí)分類(lèi)，構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)益的動(dòng)態(tài)場(chǎng)景化保護(hù)機(jī)制，推動(dòng)數(shù)據(jù)保護(hù)從民法私權(quán)邏輯擴(kuò)容至社會(huì)法視閾下多元價(jià)值的動(dòng)態(tài)場(chǎng)景化保護(hù)。
我國(guó)大力推進(jìn)的“新基建”并非僅聚焦于我國(guó)國(guó)境內(nèi)的以數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)技術(shù)和人工智能產(chǎn)業(yè)為核心的內(nèi)國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)項(xiàng)目，而是輻射全球，以“一帶一路”倡議為抓手，以建設(shè)人類(lèi)命運(yùn)共同體為遠(yuǎn)景目標(biāo)的全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略項(xiàng)目，為此數(shù)據(jù)要素的跨境流動(dòng)無(wú)疑會(huì)給新基建的健康發(fā)展帶來(lái)不可忽視的影響。可以說(shuō)，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是推動(dòng)新基建持續(xù)發(fā)展和進(jìn)階創(chuàng)新的必然選擇和基礎(chǔ)保障。離開(kāi)數(shù)據(jù)安全高效、合法有序的跨境流動(dòng)，新基建就談不上承載人類(lèi)命運(yùn)共同體建設(shè)的時(shí)代重任，也很難完成新發(fā)展格局下促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的歷史使命。
因此，從我國(guó)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求出發(fā)，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)大局，在借鑒美國(guó)、歐盟以及英國(guó)、印度等國(guó)家和地區(qū)就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法治模式的基礎(chǔ)上，盡快建立我國(guó)就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的基本法治框架，譬如《數(shù)據(jù)安全法》第11條規(guī)定“國(guó)家積極開(kāi)展數(shù)據(jù)安全治理、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用等領(lǐng)域的國(guó)際交流與合作，參與數(shù)據(jù)安全相關(guān)國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動(dòng)”。第21條提出“對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)行分類(lèi)分級(jí)保護(hù)”，并規(guī)定“重要數(shù)據(jù)”和“核心數(shù)據(jù)”的內(nèi)涵與范疇等。第31條明確規(guī)定了“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的重要數(shù)據(jù)的出境安全管理，適用《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》的規(guī)定；其他數(shù)據(jù)處理者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的重要數(shù)據(jù)的出境安全管理辦法，由國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定”。可見(jiàn)，在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域的安全治理和自由流動(dòng)之間所形成的張力已引起國(guó)家主管部門(mén)的充分重視，制定了原則性的框架方案，接下來(lái)需進(jìn)一步細(xì)化，使之更快更有效地落地施行。
安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，在新基建的環(huán)境下，網(wǎng)絡(luò)安全與發(fā)展的核心是數(shù)據(jù)的安全與發(fā)展。新基建的建設(shè)與發(fā)展就好比是“建在云上、行在云中”，其對(duì)數(shù)據(jù)安全的依賴(lài)怎么強(qiáng)調(diào)都不算過(guò)分，沒(méi)有了數(shù)據(jù)安全，新基建猶如無(wú)根之木、無(wú)源之水，無(wú)法行穩(wěn)致遠(yuǎn)，更談不上進(jìn)而有為。因此，新基建中的數(shù)據(jù)安全治理關(guān)系到整個(gè)新基建產(chǎn)業(yè)發(fā)展安全和市場(chǎng)運(yùn)行安全，必須要在通過(guò)數(shù)據(jù)賦能新基建以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的數(shù)據(jù)應(yīng)用的具體場(chǎng)景完善數(shù)據(jù)安全治理法律法規(guī)體系建設(shè)，依法做好新基建中數(shù)據(jù)安全與發(fā)展的統(tǒng)籌工作，依法完善數(shù)據(jù)安全治理。
新基建區(qū)別于舊基建的關(guān)鍵就在于前者是完全建立于數(shù)字場(chǎng)景下的以數(shù)據(jù)為核心要素的模塊化、結(jié)構(gòu)化、智能化為基礎(chǔ)的云基建，大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)計(jì)算成為新基建的核心原料和基礎(chǔ)工具，離開(kāi)了對(duì)數(shù)據(jù)采集、使用及管理等環(huán)節(jié)的合法性和安全性的保障，整個(gè)新基建事業(yè)就無(wú)法安全高效展開(kāi)，甚至?xí)呦虬l(fā)展的反面，陷入危險(xiǎn)的境地，故在新基建發(fā)展過(guò)程中必須牢牢抓住數(shù)據(jù)治理的法治化這一關(guān)鍵任務(wù)，在法治框架下推動(dòng)基于數(shù)據(jù)治理為核心的新基建事業(yè)的發(fā)展。
（作者系南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授，南開(kāi)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任。本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“全球數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中人權(quán)基準(zhǔn)的考量與促進(jìn)研究”的階段性成果）
